Het komt de Raad dan ook voor dat de verwerende partij, door de aanvraag te weigeren op basis van de onverenigbaarheid ervan met een nog niet voorlopig vastgesteld ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan, artikel 4.3.2. VCRO schendt. Dat in de bestreden beslissing ook wordt vermeld dat het verlenen van de vergunning onvoldoende rechtszekerheid aan de verzoekende partij biedt en tevens strijdig zou zijn met artikel 1.1.4. VCRO, doet aan het voormelde geen afbreuk. De vergunningverlenende overheid kan de algemene vereisten van een goede ruimtelijke ordening zoals deze onder meer worden verwoord in artikel 1.1.4. VCRO, wel in haar besluitvormingsproces betrekken. Ze mag echter via die weg geenszins artikel 4.3.2. VCRO miskennen en ze kan derhalve het gevraagde niet weigeren omwille van de onverenigbaarheid met een nog niet voorlopig vastgesteld ruimtelijk uitvoeringsplan. Evenmin komt het de verwerende partij toe om algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, contra legem toe te passen’.

De omweg via de goede ruimtelijke ordening wordt niet afgesloten.

Het Hof van Cassatie verwierp in het arrest van 10 februari 2022 het standpunt van de verzoekende partij waarin werd gesteld dat de tienjarige aansprakelijkheid zoals bepaald in de artikelen 1792 en 2270 Oud B.W. slechts aan aanvang neemt bij de aanvaarding, zijnde doorgaans op datum van de voorlopige oplevering. Tot en met de aanvaarding geldt de normale contractuele aansprakelijkheid tussen enerzijds de bouwheer en anderzijds aannemer en architect. Deze contractuele aansprakelijkheid zou wel toelaten om de aansprakelijkheid te beperken in geval van samenlopende fouten. 

Het eerste arrest is belangrijk omdat de Raad van State hierin aanneemt dat de stedenbouwkundige bestemming als agrarisch gebied van de locatie van de pop-up bar ook mee beoordeeld moet worden voor  het verlenen van een andere vergunning dan een omgevingsvergunning. De Raad argumenteert als volgt:

Voorshands wordt aangenomen dat niet alleen in (stedenbouwkundige) omgevingsvergunningen, maar ook in andere individuele overheidsbeslissingen, zoals de bestreden toelating, van de bestemmings-voorschriften van het geldende ruimtelijke uitvoeringsplan of plan van aanleg afgeweken kan worden voor het in artikel 4.4.4, § 1, VCRO bedoelde sociaal-culturele of recreatieve medegebruik.

Op het eerste gezicht dient dergelijk onderzoek te bestaan uit twee stappen. Eerst dient de overheid nauwkeurig te inventariseren welk gebruik er van het betrokken terrein zal worden gemaakt om uit te kunnen maken dat dit effectief sociaal-cultureel of recreatief is (hierna: de eerste stap van de vereiste beoordeling). Vervolgens dient de overheid na te gaan of dit gebruik daadwerkelijk een beperkte impact heeft zodat het de verwezenlijking van de algemene bestemming van het gebied niet in het gedrang brengt.

In het tweede arrest wijkt de Raad van State niet van zijn eerste oordeel en stelde onder meer het volgende:

Aangezien vooralsnog niet is aangetoond dat het evenement de verwezenlijking van de algemene bestemming als agrarisch gebied niet in het gedrang brengt, en de toelating aldus artikel 11 van het inrichtingsbesluit lijkt te miskennen, kan ook de beweerd alternatieve rechtsgrond aan de verwerende partij op het eerste gezicht geen soelaas bieden. Hierbij zij opgemerkt dat ook artikel 7.2 van het vrijstellingsbesluit vergt dat de verwezenlijking van de agrarische bestemming niet in het gedrang wordt gebracht en voorts enkel betrekking heeft op de plaatsing van constructies.

De attentieplicht werd opgenomen in artikel 35 van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges en luidt als volgt:

“Zonder afbreuk te doen aan de mogelijkheid om de schending aan te voeren van regels die de openbare orde aanbelangen, kan de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel in elk van de volgende gevallen geen aanleiding geven tot een vernietiging:
1° als de partij die de schending aanvoert, niet wordt benadeeld door de ingeroepen onwettigheid. De omstandigheid dat de aangevoerde schending een onwettigheid uitmaakt die mogelijk aanleiding kan geven tot vernietiging, maakt op zich niet dat de partij benadeeld wordt door de ingeroepen onwettigheid;
2° als de ingeroepen onwettigheid kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept;
3° als de partij kennelijk verzuimd heeft de ingeroepen onwettigheid aan te voeren op het nuttige ogenblik waarop het kon worden aangevoerd tijdens de bestuurlijke procedure.”.

Dit artikel houdt in dat de klager een effectief nadeel moet aantonen (1°) dat zijn belangen moeten benadeeld worden (2°) én dat dat hij de onwettigheid tijdig moet aanvoeren in de procedure (3°). Dit laatste aspect betreft de attentieplicht. Indien de klager kennelijk verzuimt de onwettigheid op tijd in te roepen, kan deze onwettigheid later geen aanleiding meer geven tot een vernietiging. Er wordt wel een uitzondering gemaakt voor schendingen die de openbare orde aan belangen. Tussen de lijnen gelezen, houdt deze bepaling in dat alle inhoudelijke argumenten geënt op de goede ruimtelijke ordening reeds in de fase van het openbaar onderzoek moeten worden geformuleerd. Schendingen van onder meer bestemmingsvoorschriften zullen niet onder de attentieplicht vallen aangezien deze de openbare orde raken.

De Raad van State liet zich reeds kritisch uit in zijn advies. Volgens de Raad van State was de attentieplicht “te algemeen geformuleerd en niet doordacht”. Zo werd er niet vereist dat de partij nalatig, lichtzinnig of te kwader trouw was. Volgens de Raad van State wordt zo het recht op toegang tot de rechter beperkt, en dit op een wijze die onevenredig is met de doelstelling van het wijzigingsdecreet om “rechtsbescherming te bieden die geënt is op de concrete situatie van de verzoeker”.

We willen toch ook wijzen op de eerdere rechtspraak van het Grondwettelijk Hof. In het arrest nr. 46/2019 van 4 maart 2019 werd de bepaling die inhield dat enkel wie bezwaar had ingediend tijdens het openbaar onderzoek nog administratief beroep of beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen kon instellen, vernietigd (zie GwH 14 maart 2019, nr. 46/2019). 

De kans dat dit nieuwe artikel 35 het oordeel van het Grondwettelijk Hof niet overleeft, is dan ook reëel. Niettemin kan de Vlaamse Regering trachten om nuance aan te brengen in de attentieplicht en zo het Grondwettelijk Hof te overtuigen dat deze nieuwe attentieplicht een beperkte draagwijdte heeft dan de bepaling die vernietigd werd in het arrest nr. 46/2019 én dat van de burger ook een behoorlijk burgerschap kan verwacht worden.

We kijken met interesse uit naar het arrest.

Onder titel IV ‘Vergunningenbeleid’ van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening bepaalt artikel 4,3,1, § 1, eerst lid, 1° het volgende:

            § 1. Een vergunning wordt geweigerd :

            1° als het aangevraagde onverenigbaar is met:

            a) stedenbouwkundige voorschriften, voor zover daarvan niet op geldige wijze is  afgeweken;

            b) verkavelingsvoorschriften inzake wegenis en openbaar groen;

            c) andere verkavelingsvoorschriften dan deze die vermeld zijn onder b), voor zover de verkaveling niet ouder is dan vijftien jaar op het ogenblik van de indiening van de vergunningsaanvraag, en                  voor  zover  van die verkavelingsvoorschriften niet op geldige wijze is afgeweken;

            d) een goede ruimtelijke ordening;

De Deputatie van de provincie Oost-Vlaanderen verleende een vergunning voor de bouw van een woning op een perceel opgenomen als tuinbouwgrond in een verkavelingsvergunning van 7 januari 1963. Tegen deze beslissing kwam een vernietigingsberoep voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Er werd in dat kader opgeworpen dat (het onderscheid in) artikel 4,3,1 §1, eerste lid, 1° onder c) de artikelen 10, 11 en 23 (recht op bescherming gezond leefmilieu) van de Grondwet schendt. De RvVB stelde hierover een vraag aan het Grondwettelijk Hof.

Wat betreft de verenigbaarheid van de betrokken bepaling met artikelen 10 en 11 GW vermeldt het Hof:

Daar een vergunningsaanvraag die niet in overeenstemming is met de  verkavelingsvoorschriften het voorwerp dient uit te maken van een openbaar onderzoek, en   daar een dergelijke aanvraag nog steeds dient te worden getoetst aan andere  stedenbouwkundige voorschriften en aan de beginselen van de goede ruimtelijke ordening,  zijn de gevolgen van de in het geding zijnde maatregel niet onevenredig ten aanzien van de door de decreetgever nagestreefde doelstellingen.

De nagestreefde doelstellingen, namelijk het vermijden dat “verkavelingsvoorschriften van oudere verkavelingen het realiseren van nieuwere beleidsvisies over ruimtelijke ordening kunnen belemmeren”, worden door het Hof als legitiem beschouwd en het onderscheid van 15 jaar pertinent (voor het waarom van 15 jaar: zie overwegingen B.16.3 en B.16.4 van het arrest). Onder de nieuwere beleidsvisie wordt voornamelijk het verhogen van het ruimtelijk rendement bedacht. Ook stipt het Hof aan dat de “voorschriften betreffende verkavelingen die ouder zijn dan vijftien jaar niet uit het rechtsverkeer verdwijnen”.

Bij haar bespreking betreffende de verenigbaarheid van de betrokken bepaling met artikel 23 GW besluit het Hof dat het volstaat vast te stellen dat de bepaling “redelijk wordt verantwoord door een doelstelling van algemeen belang, namelijk het verhogen van het ruimtelijk rendement van de bestaande bebouwde ruimte en het vrijwaren van de open – niet-bebouwde – ruimte”.

Het Hof oordeelt dan ook dat (het onderscheid in) artikel 4,3,1 §1, eerste lid, 1° onder c) de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet niet schendt.

Deze berichtgeving is verbonden aan een recent vernietigingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvvB). In het arrest van 25 februari 2021 (RvVb-A-2021-0697) vernietigt de Raad de omgevingsvergunning voor een pluim- en rundveehouderij in Kortessem. Deze veehouderij is gelegen nabij beschermd natuurgebied en wenst uit te breiden. De Raad oordeelt dat het Vlaamse Gewest “geen zorgvuldige en concrete beoordeling heeft gemaakt van het risico of de kans op” natuurschade. Het Vlaamse Gewest zal “de verenigbaarheid van het aangevraagde project met artikel 36ter en 26bis Natuurdecreet opnieuw moeten onderzoeken”. Het feit dat voldaan is aan bepaalde kaders van haar Programmatorische Aanpak Stikstof (PAS) ontslaat de Vlaamse Regering niet van het maken van een concrete beoordeling. 

De Raad verwijst in het arrest ook naar het zogenaamde “PAS-arrest” van het Hof van Justitie van 7 november 2018. Het Hof deed toen uitspraak na prejudiciële vraag van de Nederlandse Raad van State over de stikstofregelgeving in Nederland. De Raad wijst erop dat het Hof van Justitie oordeelde dat het aan de nationale rechter toekomt “de wetenschappelijke deugdelijkheid van de programmatische aanpak stikstof volledig en grondig te toetsen, teneinde te verzekeren dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied”. Het argument van het Vlaams Gewest in andere zin wordt niet aangenomen. De Raad oordeelt dat de beslissing van het Vlaams Gewest is genomen met schending van de motiverings-en zorgvuldigheidsplicht. 

De (Nederlandse) Raad van State oordeelde in mei 2019 dat het Programma Aanpak Stikstof onvoldoende natuurbescherming biedt. Sindsdien, aldus de website van de Tweede Kamer in Nederland, zijn door de Nederlandse overheid meerdere adviezen besteld, debatten gevoerd en middelen vrijgemaakt (5 miljard euro op 10 jaar). Het Nederlandse blad Trouw grijpt in een artikel van 28 februari 2021 het arrest van de (Vlaamse) RvvB aan om te verwijzen naar gebeurtenissen in Nederland uit 2019: “De Raad van State haalde … onderuit, waarmee de stikstofcrisis begon. Er werden 18.000 projecten stilgelegd, waaronder nieuwbouwwijken en snelwegen en het vliegveld Lelystad. Als een van de maatregelen ging de maximumsnelheid omlaag naar 100 kilometer per uur.” 

De draagwijdte van de arresten van de RvvB moet nog duidelijk worden en het is niet zeker dat de situatie in Vlaanderen zal worden als deze in Nederland. De Tijd, in het hogervermelde artikel, citeert Vlaams minister Demir als volgt: “Het stikstofarrest leidt ertoe dat de vergunningverlenende overheden, de provincies, niet meer op basis van het stikstofkader van mijn voorganger mogen omgaan met vergunningsaanvragen die leiden tot extra ammoniakuitstoot”. Een wijziging van het vergunningsbeleid en op termijn een aanpassing van de Vlaamse stikstofregeling lijkt dus waarschijnlijk.
 

Het Beigemveld is een woonuitbreidingsgebied in de gemeente Grimbergen waar een verkaveling is vooropgesteld van 82 bouwloten en de aanleg van een weg aansluitend op de Kruipstraat. In een eerder arrest van de Raad (1 juli 2020; nr. 247.984) aangaande een verkavelingsaanvraag en zaak van wegen werd reeds vastgesteld dat de gemeenteraad van Grimbergen de Kruipstraat problematisch achtte gelet op de beperkte breedte van de straat en het ontbreken van voetpaden. Toen heeft de gemeenteraad het nemen van maatregelen doorgeschoven naar een “nog op te richten werkgroep”.

De verzoekers, allen wonende nabij de betrokken straat, voeren onder meer aan dat het RUP voorziet in een grotere densiteit van woningen, waarbij de zuidelijke ontsluiting langs de hiertoe niet geschikte Kruipstraat zal gebeuren met “manifest negatieve gevolgen voor de mobiliteit en de leefbaarheid” in die straat.

De Raad oordeelde dat het gemeentelijk RUP geen rechtszekere oplossing biedt voor de problematiek. Nergens blijkt dat deze problematiek niet langer actueel zou zijn en bij de vaststelling van het RUP wordt deze “eens te meer naar een later, onbepaald tijdstip doorgeschoven, middels de doorverwijzing ervan naar een werkgroep”. Dit houdt een schending in van het zorgvuldigheids- en rechtzekerheidsbeginsel aldus de Raad van State die het besluit van de gemeenteraad houdende vaststelling van het plan vernietigt. De Raad verwerpt het argument dat de kritiek van verzoekers geen ontvankelijke wettigheidskritiek, doch louter opportuniteitskritiek zou zijn.
 

Op 27 oktober 2020 verkreeg de NV Ineos Manufacturing Belgium II van de bevoegde Vlaamse minister een omgevingsvergunning voor het ontbossen en bouwrijp maken van enkele terreinen in de Antwerpse haven. De toegelaten ontossing vormt de eerste fase van het zogenaamde ‘Project One’ dat in de toekomst de bouw en exploitatie bevat van zowel een PDH-eenheid (fase 2) en de bouw van de exploitatie van een ECR (fase 3). De bestreden vergunning betrof dus enkel fase 1, zijnde de ontbossing en het bouwrijp maken.

Viertien verenigingen komen tegen die omgevingsvergunning op bij de RvVb en leiden een schorsingsberoep in bij uiterst dringende noodzakelijkheid.

De RvVb schorst de milieuvergunning om de reden dat de Project-MER onvolledig is opgesteld. De Project-MER beoordeelt onvolledig de gloale milieueffecten van het totaalproject. Een project-MER moet immers opgemaakt worden alvorens een vergunning wordt verleend.

De RvVb stelt het volgende: 

Het behoort tot de essentie van de milieueffectrapportage over projecten dat een voorgenomen project aan een milieueffectrapportage wordt onderworpen (in de gevallen bepaald in het DABM en het MER-besluit), alvorens een vergunning kan worden verleend. Dit vloeit rechtstreeks voort uit artikel 2 van de project-MER-richtlijn dat bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten op het milieu plaatsvindt alvorens een vergunning wordt verleend.

Derhalve moeten de verschillende tot het globale project behorende activiteiten en/of deelprojecten als één geheel worden beoordeeld in functie van de (aanzienlijke) effecten die zij kunnen voortbrengen voor mens en milieu.

…

In het licht van doelstelling en de reikwijdte van de project-MER-richtlijn, moet worden vastgesteld dat de project-MER-plicht tot doel heeft de vergunningverlenende overheid toe te laten de milieueffecten van, in voorkomend geval, het globale project na te gaan, des te meer wanneer zoals in casu de verschillende fases waaruit het project bestaat reeds met een grote mate van zekerheid gekend zijn. Een richtlijnconforme invulling van de project-MER-plicht, vereist in casu een eenheid van beoordeling waarbij rekening wordt gehouden, niet alleen met de milieu-impact van de ontbossing op zich, maar met de gezamenlijke milieueffecten over de verschillende fases heen en die worden beoordeeld in een milieueffectenrapport dat in een zo vroeg mogelijk stadium bij het besluitvormingsproces wordt betrokken.

Voor de MER-plicht is het project dat men wil realiseren beslissend. De milieueffectrapportage heeft tot doel de vergunningverlenende overheid toe te laten de weerslag van het gehele project op de mens en het leefmilieu na te gaan. Aan die doelstelling, die de eenheid van beoordeling beoogt, zou afbreuk worden gedaan indien voor een totaalproject de milieurapportage wordt opgesplitst. De bedoeling is dat rekening wordt gehouden met de gezamenlijke milieu-impact van het totaalproject. Deze gezamenlijke milieu-impact wordt geëvalueerd in een MER dat bij aanvang van het totaalproject bij de milieuvergunningsaanvraag moet worden gevoegd.

…

De conclusie van het voorgaande is dat op het eerste gezicht zowel het initieel ingediende project-MER als het nadien aangepaste en op 21 september 2020 goedgekeurde project-MER geen geïntegreerde beoordeling bevat van het te realiseren totaalproject, waarvan de bestreden beslissing de voorbereidende fase vergunt.
Het middel is in de aangegeven mate ernstig.

Er zal voor Ineos niets anders opzitten dat een volledige Project-MER op te maken voor het ganse project bestaande uit drie fasen.

We zouden nog graag willen opmerken dat de regelgeving rond de project-MER bepaald is in de richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (Project-MER-Richtlijn). Het betreft derhalve Europees recht. De fout ligt hier bij Ineos zelf die een onvolledige Project-MER heeft opgesteld.